保钓展望

林泉忠|当中国海警登上钓鱼岛的时候......

时间:2021/3/10 16:25:34  作者:林泉忠  来源:林泉忠公衆號  查看:73  评论:0
内容摘要:摘要:中日最敏感的“钓鱼岛问题”出现了崭新局面。中国《海警法》生效,允许对违法外国船只使用武器;日本则扬言倘海警试图登岛,将视为“凶恶犯罪”并以“危害射击”回应。今后双方管控稍有不慎,两国在钓鱼岛交火,并发展...
摘要:中日最敏感的“钓鱼岛问题”出现了崭新局面。中国《海警法》生效,允许对违法外国船只使用武器;日本则扬言倘海警试图登岛,将视为“凶恶犯罪”并以“危害射击”回应。今后双方管控稍有不慎,两国在钓鱼岛交火,并发展成“中日钓鱼岛战争”,已非天方夜谭了。

 

 

中国与日本之间最敏感的“钓鱼岛问题”,从今年2月开始出现了崭新的局面。

一方面,于2月1日生效的中国《海警法》明确授权中国海警在其主张的中国管辖海域,针对认定违法活动的外国船只得以使用武器;另一方面,日本防卫大臣岸信夫则于2月26日提出警告,扬言倘若中方海警试图登陆钓鱼岛(日称“尖阁诸岛”),将依据日本《警察官职务执行法》(简称《警职法》),认定属于“凶恶犯罪”,并以“危害射击”回应。这是中日双方首次由官方依据法律,表明可能在钓鱼岛海域对对方官方船只的非法行为使用武器。

 

以海峡两岸于1971年正式发表主权声明算起,今年刚好迎来中日围绕钓鱼岛的主权之争50周年。长达半个世纪的钓鱼岛争端,如今伴随着官方武力介入的情势出现,恍如沉寂经年的潘多拉盒子就此揭开。今后一旦管控稍有不慎,中日在钓鱼岛海域或在岛上交火,甚至因此发展成“中日钓鱼岛战争”,就不再是天方夜谭了。

 

究竟这场演变成中日官方都得以依法行使武力、以应对围绕钓鱼岛新局势的角力,是如何酝酿及展开的?今后的可能发展又将如何?

 

 

日本为何对《海警法》反应激烈?

 

中国人大常委会于122日通过《海警法》,外交部宣称此为“正常立法活动,相关内容符合国际惯例和各国的实践”。 此后,中方立法的新闻引起国际社会的关注,也在日本引发激烈反弹,反应烈度堪称所有国家之最。一个多月来,日本舆论包括五大报章(读卖、朝日、每日、产经、日经)的社论、在媒体发表相关意见的专家学者、安全与外交领域的智库智囊,以及政界不分执政自民党还是在野党(包括日本共产党),都几乎口径一致地严厉批评中国《海警法》,实为为近年所罕见。

 

日方舆论批评《海警法》的主要观点,可归纳为:(1)《海警法》赋权海警执法时使用武器,徒增武力冲突风险;(2)可使用武器的地点在中国“管辖海域”,然而对“管辖海域”却没有加以明确定义(草案阶段包含定义说明,但在正式条文中被删除);(3)《海警法》涉嫌违反《联合国海洋法公约》,因为公约第30条明文规定,对外国官方船只只能“要求离开”,并无规定可使用武力驱逐,然而《海警法》22条却赋予中国海警如此权限,而且不限定对象。
 
其实,日方的担忧,并不止于中日在钓鱼岛海域发生武装冲突的可能性增大,更忧心忡忡地认为中方此举是为下一步武力夺岛铺路。一旦日本舆论的疑虑扩大至此,位于东京永田町的首相官邸也就不能无动于衷了。
 
事实上,早在《海警法》生效前的129日,菅义伟就在首相官邸亲自召开了专为应对《海警法》问题的“国家安全保障会议,议题正是关于包含尖阁诸岛的东亚安保情势。会议出席者除了菅义伟及官房长官加藤胜信之外,还包括管辖海上保安厅的国土交通大臣赤羽一嘉、防卫大臣岸信夫等。不过,会后菅义伟仅强调《海警法》不得在违反国际法的情形下付诸实施。然而,日本舆论普遍并不满意政府的应对,并纷纷质疑为何不能直接认定《海警法》违反国际法,进而批评政府并无提出具体的反制措施,包括允许海上自卫队来协助海上保安厅应对尖阁诸岛的防卫任务。

 

 

 

菅义伟一度慎重以对的背景

 

其后,执政自民党于2月9日召开国防与外交部会的联席会议,会上不少与会者群情激昂。迫於党內压力,菅义伟政府对中国《海警法》的态度逐渐趋于强硬,不过當天外相茂木敏充尽管提高了分贝,首次公开使用“重大关切”來回应,却仍未松口是否认定《海警法》违反国际法。

 

菅义伟政府之所以对认定《海警法》违反国际法以及出动海上自卫队持谨慎态度,有其内在的顾虑。首先,其实《联合国海洋法公约》第25条是有规定“沿海国可在其领海内采取必要的步骤以防止非无害的通过”。在此规定下,只要符合条件,日本海上保安厅的巡视船也是可以对外国官方船只行使最低限度的武力。如果以中国《海警法》容许使用武力来认定其违反国际法,则将使日本自己缩窄了转圜的空间,甚至陷自己于进退失据之境地。

 

此外,日方也顾虑到倘若贸然决定出动属于海军性质的海上自卫队,直接介入钓鱼岛的紧张局势,可能成为中国藉此派遣海军介入,甚至直接代替海警船而进入钓鱼岛海域的理由,如此将可能发展至局势无法收拾的“战争状态”。
 
目前中日双方在钓鱼岛海域的巡弋,并非由军队负责,而是由属于警察性质的海警船(中方)及海上保安厅(日方)担任。不过,双方都为了防范事态一旦升级,因此都不约而同地安排海军在较远的第二线待机侯命。譬如,当海警船在钓鱼岛附近海域展开巡航时,中国海军军舰则在离钓鱼岛90公里东北方向的北纬27度的北侧进行监视;而日本的海上自卫队护卫舰则在北纬27度南侧监视中国海军的动向。

 

 

日采扩大《警职法》解释应对

 

2月16日中国2艘海警船再度进入钓鱼岛附近海域巡航,根据海上保安厅公布的信息,其中1艘疑似搭载类似机关炮的大型武器装置,被视为《海警法》实施以来,首次有大型武装海警船进入该海域。日媒对此大肆报道,也再度对永田町首相官邸的应对产生压力。经过一番酝酿,菅义伟政府终于出炉具体应对决定,即根据现行法律,作出扩大解释,赋予海上保安厅亦可依法对中方海警船一旦使用武力,乃至万一出现登岛行为,得以武力反制云云。

 

紧接着,自民党于2月25日再度召开国防部会与安保调查会的联席会议。与上次不同的是,这次菅义伟政府派来出席会议的多部门官员都是有备而来,即带来政府的决定并进行详细说明。官员们先是将责任归咎于中方,认为将事态升级的是中方,继而就现行的《警职法》即可赋予海上保安厅使用武力加以反制进行详细说明。

 

在此之前,一般认为现行《海上保安厅法》(简称《海保法》)虽然赋予保安官得以在逮捕犯人以及防止罪犯逃走时得以对外国官船及军舰使用武器,然而只限于:(1)正当防卫,以及;(2)逮捕重大凶恶罪犯时。如今搬出《警职法》可使用武力的条文,来应对一旦中方海警使用武力以及意图登陆钓鱼岛的事态,难免有扩大解释之嫌。

 

 

“中日钓鱼岛战争”难以避免?

 

根据与会防卫省官员的进一步说明,根据现行法规制度,倘中方的武力装备乃至海警船的数量较多,而导致海上保安厅不足以应对时,政府可以透过内阁决议,发令海上警备行动,让海上自卫队投入支援,此时后者可使用的武器权限,基于《海保法》,尽可能与海上保安厅一致。然而,重点是一旦走到如此阶段,离“中日钓鱼岛战争”也就不远了。

 

如上所述,经过前后一个月的酝酿与折衷,菅义伟政府在现阶段所采取的,是对《警职法》的扩大解释,来应对中国的《海警法》。如此做法,无疑是希望起到牵制中方的作用,对配备武器的中国海警船在钓鱼岛海域执法以及未来可能登岛的规划,产生一定的压力。不过,中方的态度却一点都不软弱,3月1日外交部发言人汪文斌在记者会表示:“钓鱼岛及其附属岛屿是中国固有领土,中国海警在钓鱼岛海域开展巡航执法,是中方依法行使主权的正当举措。中方维护领土主权的决心和意志坚定不移,将坚决应对针对钓鱼岛的任何挑衅冒险行为。”

 

另一方面,日本的“反制”动作似乎亦未停止。为了进一步弥补法律漏洞,自民党内更进一步呼吁制定直接得以用来应对中方“武力侵犯”的《领域警备法案》。换言之,中日应对钓鱼岛新局势的法律战仍未结束。然而,法律毕竟只是方便执法时有法可依,要避免“中日钓鱼岛战争”的爆发,关键在于双方都应当有足够的智慧,以两国整体利益以及东亚区域和平的大局为重,就钓鱼岛海域的管控,达成相互都能接受且在执行上清晰可行的共识,才是根本之道。

 

 

注:林泉忠公众号No.121   作者:林泉忠。初稿原文:《当中国海警登上钓鱼岛的时候……》,《明報》【笔阵】,2021年3月1日。修正版今于本公众号及林泉忠【今日头条】同步发布。编辑排版:徐鏡喬。

 

 

作者简介:

 

林泉忠(LIM,JohnChuan-tiong),东京大学法学博士,具有两岸三地长期生活与研究经验,历任台湾中央研究院副研究员、日本国立琉球大学准教授、美国哈佛大学费正清东亚研究中心助理研究员、台湾大学历史系兼任副教授、北京大学历史系访问学者、香港亚太研究中心研究员、武汉大学国际问题研究院教授、武大日本研究中心执行主任等。研究范围主要渉及东亚区域国际关系,包括中日与日台关系、两岸三地关系、琉球研究、东海南海研究、国民整合、民族主义、族群政治、文化认同等。目前已出版专书《"边陲东亚"之认同政治:冲绳、台湾、香港》(2005年)、《21世纪视野下的琉球研究》(2017年)、《谁是中国人:透视台湾人与香港人的身份认同》(2017年)、《当"崛起"中国遇上"太阳伞":透视两岸三地新关系》(2019年)、《中日国力消长与东亚秩序重构》(2020年),以及学术论文四十余篇。

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